地下综合管廊PPP项目运营风险管理

  综合管廊是当前新型城市市政基础设施建设现代化的重要标志之一。相较于传统的市政基础设施建设项目，综合管廊项目建设投资往往较大；项目属于地下工程，运营管理要求比较高，运营收费很复杂，需要协调各个利益相关方。本文首先回顾了国内外已经很成熟的综合管廊项目的运营管理模式，总结提出了综合管廊建设采用PPP模式进行运营维护的风险管理机制，为加快综合管廊PPP项目推广和实施提供参考和借鉴。

  地下综合管廊，即在城市地下建设一个隧道空间，将水、电、气、热、通信等各类市政管线有机综合集约化地铺设在同一条隧道内，并进行集中管理的大型综合性市政基础设施。综合管廊是城市市政建设管理现代化的象征，在国外已有上百年的历史。在我国，伴随着经济的发展、城市基础设施建设水平的提高，综合管廊在国内多个城市已成功建设，运行良好。上海、北京、广州大、珠海等城市均建设了地下综合管廊，取得了一定的成效。

  然而，政策法规、建设模式、后期管理经验的欠缺，在某些特定的程度上制约了我国综合管廊的发展。作为城市市政基础设施建设发展的方向，国家自2014年开始研究并陆续出台了“促进综合管廊发展建设”的各种政策文件。其中《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》要求各地政府加大推进城市地下综合管廊建设工作力度，计划到2020年建成一批具有国际领先水平的地下综合管廊并投入运营，并强调在综合管廊建设中，应第一先考虑引入社会资本，开展政府和社会资本合作（PPP）模式。通过采用PPP模式，合理地划分政府和社会资本间的风险，二者建立起“全程合作、利益共享、风险共担”的合作伙伴关系，政府的财政负担支持压力得到减轻，社会资本的所承担的风险得到一定效果控制。此外，财政部、住房城乡建设部将对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，对采用PPP模式达到特殊的比例的，还将按补助基数奖励10%。

  得益于优惠鼓励政策，从2015年开始，全国掀起了地下综合管廊建设高潮，首批地下综合管廊建设试点确定在长沙、厦门、海口等10个城市，计划试点城市3年内建设地下综合管廊389km，第二批则确定了郑州、广州、石家庄、青岛15个地下综合管廊建设试点城市，当前的综合管廊投资建设领域存在着巨大的市场空间和投资需求。

  由于目前我国的综合管廊项目仍处于起步阶段，国内外已经很成熟的综合管廊项目的运营管理模式具有一定的借鉴意义。其中：

  法国、英国等国家具有较强的财政能力，综合管廊被视为由政府提供的公共产品，其建设费用由政府承担，以出租的形式提供给入廊的各市政管线单位实现投资的部分回收及运行管理费用的筹措。其运营管理模式常规是成立专门的管廊公司，承担综合管廊的沟内管线全部管理责任。

  日本的综合管廊运营管理主要采取道路管理者与各管线单位共同维护管理的模式。综合管廊结构及内部空间的日常维护，由道路管理者（或道路管理者与各管线单位组成的联合体）负责，而沟内各种管线的维护，则由各管线单位自行负责。结构及内部空间的维护及修缮费用由各管线单位根据建设费用分摊的比例进行分摊；附属设备的维修、改建等工程费用由道路管理者与各管线单位平均分摊；日常维护的办公费用由道路管理者与各管线单位按一定的比例分摊；日常运营的电费由道路管理者与各管线单位平均分摊。

  台湾的综合管廊由主管机关和管线单位共同出资建设，其中主管机关承担三分之一的建设费用，管线单位承担三分之二，其中各管线单位以各自所占用的空间以及传统埋设成本为基础，分摊建设费用。在综合管廊寿命期内管线传统埋设的成本大约占综合管廊建设成本的60%，由入廊管线单位基本负担传统埋设下的建设成本，主管机关补足了缺额；入廊管线单位于建设完工后的第二年起平均分摊管理维护费用的三分之一，另三分之二由主管机关协调管线单位依适用时间或次数等比例分摊；通过成立公共建设管线基金，办理综合管廊及多种电线电缆地下化共管工程。

  根据《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》的要求，已建设地下综合管廊的区域，所有管线必须入廊，在其他区域新建管线的，规划/建设/市政道路部门不予各类审批，既有管线应逐步有序迁移至地下综合管廊。此外，《关于建立完整城市地下综合管廊有偿使用制度的指导意见》还要求实行有偿使用，入廊单位应向建设运营单位交纳入廊费和日常维护费。实际操作的流程中，管廊的经营风险主要包含以下两类：

  由于综合管廊PPP项目公司需要通过向入廊管线单位收取入廊费及日常维护费保证其合理的投资回报，如果政府不能够确保现有规划内的管线入廊、缴费，则会对项目公司的收益产生重要影响。实践中，现有管线单位出于资金、管理、产权意识等因素考虑,缺乏入廊的积极性，管线入廊难以保证。

  《关于建立完整城市地下综合管廊有偿使用制度的指导意见》明白准确地提出各地应建立完整城市地下综合管廊有偿使用制度，主要由市场形成价格的机制来确定城市地下综合管廊各入廊管线单位应支付的管廊有偿使用费；费用标准原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位按照市场化原则平等协商确定。

  然而实践中，由于管廊建设运营在国内尚处于发展阶段，无相关成熟案例作为有效借鉴，使得各地方政府无法出台，或者出台的的地下综合管廊入廊费和日常维护费的政府定价或指导价不具备可操作性和市场竞争性，致使项目公司在向入廊管线单位收费时无据可依，无论是采用“直埋成本法”还是“空间比例法”均不能公平地解决该问题，项目建设成本及经营成本难以在地方政府及入廊管线单位之间做到合理分摊。

  按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，从而寻求一种方案合理分配项目风险，实现政府方和社会资本方的总管理成本最小化。

  实践操作中，项目公司或中选社会资本对于管线单位是否入廊并不具备控制能力，而政府一方则可通过管线规划设计、制定强制入廊政策等方式实现管线入廊的目的。因此，管廊入廊不可控风险应当由政府承担。政府应当推行强制入廊政策，既有管线在改造时，应有序迁移至地下综合管廊，从而保障已建成管廊的有效利用；入廊费和日常运维费的具体收费标准由项目公司与入廊管线单位根据市场化原则，协商确定并将签署《入廊协议》，从而保障管廊的有偿使用。

  由于地下综合管廊PPP项目的投资总量较大，投资回收期较长，单独依靠入廊管线单位缴纳的入廊费及日常维护费不足以实现项目公司的预期收益。因此，实践中综合管廊PPP项目往往采用使用者付费与政府可行性缺口补助相结合的付费机制，由入廊管线单位、项目公司和政府根据合同体系的划定，一同承担各自范围以内的风险。

  （1）在政府推行强制入廊政策，且已经制定了入廊费、日常维护费的指导价或定价收费标准的情况下，入廊管线单位理应当按照市场化竞争原则，参考相关规定，与项目公司协商签订《入廊协议》，并根据协议的约定定期向项目公司支付入廊费和日常维护费。

  （2）项目公司在项目经营期内，应做好综合管廊的运营维护工作，并依据《入廊协议》定期向入廊管线单位收取合理的入廊费和日常维护费，承担服务费收取不足的风险；依据《PPP项目协议》定期向政府收取可行性缺口补助。

  （3）政府应当保证项目在特定区域及时间范围内，项目公司享有管廊的特许经营权，以排除潜在竞争项目对项目收益造成的不利影响；保障项目公司的依据《PPP项目协议》、《入廊协议》获得的收益权，如推行强制入廊政策及入廊费、日常维护费的指导价或定价收费标准等；根据管廊的实际运营情况，对项目公司给予必要的可行性缺口补助，确保项目公司合理稳定的回报；若运营期间当地的物价浮动水平超出一些范围，政府应该要依据调价公式定期调整可行性缺口补助的金额，以弥补项目公司的实际经营成本的支出。

  项目企业来提供的运营服务对象是入廊管线单位，因此风险应由项目公司和入廊管线单位共同分担。

  （1）项目公司应根据政府出台的相关运营维护规范和绩效考核标准制定综合管廊《运营维护手册》，与入廊管线单位签订《入廊协议》，承诺保障项目设施设备的正常运转；配备相应的专业方面技术人员，建立起完善的维护管理制度，落实安全监控和巡查等安全保障措施；统筹安排管线单位日常维护管理，协助入廊管线单位做巡查、养护和维修，监督管廊内的施工安全，配合实施机构对管廊运维水平的考核监管工作；做好突发事件和应急管理工作，制定应急预案，发生险情时采取紧急措施，及时通知管线单位做抢修并将相关事宜上报实施机构，确保地下综合管廊正常运行。如项目公司不具备管廊运营维护方面的能力或优势，应择优选择经验比较丰富、管理先进的专业运营商，并通过在运营服务合同中预先约定风险分配机制或者投保相关保险来转移风险，确保项目平稳运营并获得稳定收益。

  （2）入廊管线单位应根据《入廊协议》，建立安全责任制，编制实施管廊内管线维护和巡查计划，并接受项目公司的监督检查；使用和维护管线应当依照相关安全技术规程；建立管线定期巡查记录，察觉缺陷及时妥当处理；施工时对管廊及管廊内已有管线采取比较有效的保护的方法；在管廊内实施明火作业时，应当取得项目公司的同意，实施工程的方案应当符合消防要求；制定管线应急预案，并报项目公司和实施机构备案。

  （3）虽然项目的运营维护质量运维风险由项目公司和入廊管线单位共同分担，但是政府能够最终靠对项目公司的运营维护绩效建立有效的监督管理机制，建立起年度综合考核和日常分项抽样考核相结合的方式，制定项目运营绩效考核管理办法，这中间还包括绩效考核的流程和评分标准等，明确项目公司的回报与其绩效考核结果挂钩，督促其高效、高质地运营地下综合管廊。

  此外，政府还应组织相关专家或委托第三方专业机构定期对项目开展中期评估，客观评价项目公司的服务的品质和运营效率，重点分析项目运作状况和项目合同的合规性、适应性和合理性以及项目合同的执行情况，从而全面掌握项目各阶段的运作状况，发现监管工作的漏洞和不足，制定应对措施，有明确的目的性地调整监管工作范围和工作重点，切实提高监管工作的效率和效果。

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